2012年以來，國家“十二五”規劃的相繼出臺，環境產業政策整體向好。2013年伊始，隨著“兩會”的召開，中國進入新的十年。新政府、新班子，對生態文明的強化，美麗中國概念的提出，極大的提升了環保需求的高度，也將中國的環境產業推向快速發展的浪潮。蘊藏在中國環境產業浪潮之中的，到底是風險，還是機遇？由此，本期水網思考《中國環境產業2012年度回顧與展望》將基于研究院視角，回顧2012年環境產業年度表現，并對新的一年的產業發展作出展望，供大家參考。
中國環境產業2012年度回顧與展望
作者：中國水網/中國固廢網總編 傅濤
二零一三年三月
（根據傅濤2013年3月1日在E20環境產業俱樂部年度活動上的發言整理）
一、 2012政策回顧
2012年，中國環境產業面臨國內經濟發展減緩及國際金融危機后影響兩個方面的宏觀背景。一方面，中國經濟總體顯現出難以避免的下行趨勢，無論是經濟增長速度還是總體增長預期都在下調；另一方面，國際金融危機最糟糕的時候已經過去，但其影響還遠遠沒有結束。。在國內、國際宏觀經濟形勢的影響下，中國的環境產業面臨的國內宏觀政策背景、經濟政策以及產業政策主要表現在以下方面。
1. 宏觀政策背景
1) 政治體制改革呼聲日高
改革開放至今已逾三十年，經濟體制逐漸由封閉的計劃經濟發展成為有中國特色的市場經濟。與經濟體制的逐步開放和日漸靈活相對應，中國各界對國內政治改革的呼聲日益提高。政治和輿情的壓力必然使國家將會思索改革之路。但由于我國人口眾多，國情復雜，因此改革是一個長期的過程。在保持國家體制不變的前提下，行政改革的力度正在加強。“十八大”以來，國家新一屆領導班子掀起了廉政風暴，釋放出在政治方面改革的信號。環境產業對政策的依存度高，政治上的壓力和改革將無疑影響到環境產業的發展。
2) 服務均等化需求加劇 民生關注加大
自改革開放以來，我國在經濟增長的同時，貧富差距逐步拉大。30多年來，經過多次投資拉動，經濟得到了持續快速發展。但當前我國的經濟發展并不均衡，忽視了對環境的影響。2012年，全國范圍內不斷爆發環境危機。北京的“7.21”暴雨中暴露的城市排水問題、入冬以來華北連續的霧霾天氣、“12?31”苯胺泄漏造成流域污染事故，濰坊的地下排污曝光…… 我國環境保護問題壓力巨大。因此，政府對民生相關的環境問題的關注加大。此外，公共服務均等化的要求也在加劇。環保行業即屬于公共服務，均等化的要求會影響到國家對環境產業的需求，進而影響產業的發展方向。
3) 公權力過度集中滋生腐敗 危及政府公信力
我國的政治體制造成了中央權利的集中化，但與此同時，盡管財政權利集中中央，環境事權卻基本在地方。當政府推進社會服務均等化服務的時候，必然要有進一步的權利流轉。由于政府的約束機制不完善，權利流轉過程中容易發生尋租，從而造成腐敗，這種結果又會進一步導致政府公信力的下降。
環境服務外部化所催生的環境和水務市場，依托于政府的社會管理、公信力。政府社會管理缺位，將影響公共服務的到位。例如垃圾處理廠的選址，政府如果不做好選址，即使采用市場現有的先進技術和服務協議，也會受到其他因素干擾無法進行，不能發揮垃圾處理廠應有的價值。在環境服務合同中，包括政府在內的甲方都存在一定的變化因子，這些變化會直接影響產業的布局。
4) 新媒體發展致信息扁平化 公眾環保參與度提高
新媒體的興起使得我們每個人都成了媒體的一員。環境問題切實關系民生，因此公眾的參與度迅速提升。例如，濰坊地下排污事件就是由網友率先在微博上發布，指濰坊市一些企業將污水通過高壓水井排入地下深層，而后媒體和網民紛紛跟進關注事件，引發大眾對地下水污染的廣泛擔憂。微博等網絡工具的流行讓公眾的監督成為很重要的力量。
2. 經濟政策關注
1) 產業結構調整轉型大勢所趨
發展現代服務業和戰略性新興產業的提出，顯現了我國當前加大產業結構調整的力度。服務業、戰略新興產業都涉及到環境產業。節能環保位列國家七大戰略性新興產業之首；環境服務業也是現代服務業發展的重要組成部分之一。這些政策都體現了促進產業結構調整和轉型是大勢所趨。
2) 中央轉移支付主導投資 地方政府債試點有風險
中央和地方在“財權”與“事權”方面，歷來存在著不對等的問題。“財權”大部分集中在中央，自1994年起實行的分稅制至今未有結構性的調整；與此同時，大部分環境領域的“事權”，即公共環境服務的責任歸于地方。在此背景下，地方政府為了完成一個項目，需要經常性的向中央申請轉移支付。這種財權和事權的不對等，一方面降低了公共服務的效率，另一方面也可能誘發環境產業甲方的不理性行為，從而影響產業格局。
2009年國務院批準財政部代發地方政府債券，2011年進一步試點“二省二市”地方政府“自行發債”，但資金比例有限，中央的轉移支付仍占較大投資比例，目前我國地方政府市政債發展還不成熟，2013年國家安排了3000多億的代發地方債，但因為是代發，基本還是國債特征，效率低。在目前沒有形成對地方政府的有效約束的情況下，市政債政策一旦放寬，地方政府即有破產的危險。但“財權”“事權”的不對等使得地方政府需要尋找各種途徑擴大地方資金來源。未來的一年之中，轉移支付可能仍將在環境投資里占到比較大的比例。
3) 財政支付向環境行業傾斜
2013年開端，為緩解經濟下滑的壓力，國家實行了積極的財政政策和適當寬松的貨幣政策。2008年，政府為抵御全球金融危機而施行的“四萬億”投資拉動，大力加強基礎設施建設，電廠、鋼鐵廠等建設如火如荼。而此次施行的積極的財政政策，投資方向更多傾向在民生環節。供水、污水處理和垃圾處理，這些環境產業的投資主線恰恰處于民生版塊之中。未來一年之內，環境行業有可能得到大量的財政支付的傾斜。但對于環境產業的發展，這種傾斜是好是壞，還有待驗證。從正面看，會對行業的基礎設施投資產生幫助，拉動工程和設備市場。但是如果利用不當，也會攪亂現有公共服務已然形成的市場化服務格局，對產業結構造成沖擊。
4) 稅制改革深入 推動服務業發展
2012年，一個重要的稅制改革就是“營改增”。以前繳納營業稅的應稅項目改成繳納增值稅，減少了重復納稅的環節。“營改增”的主要目的之一是為了促進服務業的發展。舉例來說，一個綜合服務提供商，得到一個總包的合同服務，再分別將工程、運營和服務等環節外包出去，會繳納多重的營業稅；但稅制改革之后，減少了重復納稅的環節，大大降低了稅率，將會刺激綜合環境服務商的發展，促進綜合環境服務業的轉型。
5) 鼓勵、引導民營經濟發展 增加經濟活力
2010年國務院出臺“新36條”，鼓勵非公經濟的發展。2012年3月，發改委召集45個相關部門舉行貫徹落實鼓勵和引導民間投資工作會議，要求各部門6月底前完成任務。但在落實中央精神的要求下緊急出臺的這些部門政策，很大程度上并沒有深入規劃和指導，而僅僅是表面上的文件。總體來說，現在仍然是國營企業、國營經濟發展的快速期，而非民營經濟發展的快速期。鼓勵、引導民營經濟政策的出臺實際上是為了增加經濟活力。
6) 資本市場對環境領域尚未完全放開
宏觀政策刺激下，國內外資本市場的融資均向環境領域傾斜，但是受到多重制約。2013年以來，環境上市公司普遍經歷了股市的大漲。不斷爆發的環境危機提升了大家對環境產業的關注，資本市場也看好環境領域的發展。但是就目前的狀況來看，環境企業的盈利狀況并不樂觀。同時，資本市場的IPO沒有完全放開，出現了大量企業排隊等待上市的“堰塞湖”情況。
7) 資源價格提升，供水、再生水、海淡影響不一
資源價格的提升是近3-5年內業內關注的熱點。對于水務行業來說，水資源費是水價的一部分。在水價調整嚴重滯后的情況下，水資源費的提高加大了傳統供水公司的成本，使得本來虧損的供水行業更加艱難。但在另一方面，資源價格的提升將促進再生水、海水淡化等行業的發展。資源費的提升會改變價格結構，對資源利用行業的發展有明顯的利好作用。
8) 人民幣繼續升值，影響海外市場
另外，人民幣的升值也會影響環境企業在海外市場的發展。對設備產品型制造業公司來說，人民幣升值無疑將提高產品的出口價格，從而危及海外市場的鞏固和擴張；但對于投資公司來說，人民幣升值或將使實際的支付價格降低，有利于海外并購交易的達成。
3. 產業政策主線
經濟政策之后，指導產業發展的幾條政策主線值得關注。
1) 系列指導性、目標性環境規劃落實困難
2012年，政府出臺了一系列環境規劃，如節能環保“十二五”規劃、環保裝備規劃等。除了在排放指標，如COD、氨氮、二氧化硫、二氧化氮等方面有約束性的指標之外，規劃的內容大多是目標性和指導性，落實起來難度較大。但一個明顯的趨勢是，規劃的集體出臺利好了整個行業的發展，能吸引資本市場的關注。
2) 系列投資建設性規劃計劃色彩濃厚
在發改委的牽頭下，2012年一系列的投資建設性規劃出臺。5月4日，國務院辦公廳相繼印發了《“十二五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》、《“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》。規劃明確，“十二五”期間，全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃投資4298億元，全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設總投資約2636億元。5月25日，住建部印發《全國城鎮供水設施改造與建設“十二五”規劃及2020年遠景目標的通知》，提出“十二五”規劃項目總投資4100億元。建設性規劃的出臺明確了國家的財政列支，從而形成一條清晰的主線，指導地方政府乃至項目公司的投資計劃。但是這些規劃的計劃色彩仍然濃厚。
3) 環境產業系列發展規劃促進產業轉型
2012年底和2013年年初，環保部接連發布了《環保服務業試點工作方案》和《關于發展環保服務業的指導意見》，組織開展環保服務業試點工作，在全國鼓勵環境商業模式的創新，成為環境系統的一個新的抓手。
4) 供水建設重回規劃 價格危機促使服務提升
2012年5月，國家出臺首部供水設施建設的五年建設投資規劃。在此之前，國家關于環境基礎設施建設的投資規劃只涉及污水處理和城鎮生活垃圾處理行業。供水投資建設 “十二五”規劃的出臺，說明政府開始把供水當做政府具有投資責任的公共服務的一個單元。盡管供水行業一直在市政公用事業中排位第一，但是在財政上一直沒有得到重視。1998年城市供水價格管理辦法出臺以后，供水公司開始自籌經營運轉資金，而不享受國家的轉移支付或者地方的財政支付補貼；造成了10余年間整個供水行業凈資產沒有實質增加。除了部分外部社會資本和股權投入外，政府未有新的股權投入。
因此供水公司的運營成本要計入供水價格。這樣的供水價格難以維持企業的運轉，供水企業欠賬壓力大。國有企業靠高負債，合資企業靠資本金的注入，這些方式目前已經難以維系企業的生存發展。
另外一方面，供水價格體系遲遲不能理順。新的價格管理辦法需要在全國范圍內征求意見，結果不容樂觀。供水行業的提價越來越困難，公共服務的漲價卻得不到社會的理解。政府補貼被認為是覆蓋公共服務成本的第一選擇。低廉的水價和政府補貼不到位造成了供水企業長期虧損。為了謀求自身的發展，供水行業開始嘗試增值服務，即在直飲水、二次供水和水源地等領域，通過增值服務來拓展收益鏈。
5) 規劃刺激的海水淡化升溫
2012年，多項政策接連鼓勵海水淡化產業發展。2012年初，國務院發布《關于加快發展海水淡化產業的意見》。年中，科技部和發改委等再次聯合發布《海水淡化科技發展“十二五”專項規劃》，表明國家對于以海水淡化應對國內水危機的重視力度再度加碼，將加速其規模化發展。海水淡化與南水北調形成博弈之態，目前處于僵持階段。但隨著資源費的提高，南水北調真實調水成本的逐漸公布，海水淡化市場將迎來大的發展。
6) 支付政策長喚不出
環境產業的支付政策包括垃圾處理費的征收、污水處理費和自來水價格等等。目前，受到一些政治因素的影響，水價管理辦法遲遲不能出臺。在政府公信力頻遭質疑的情況下，短期內完全理順水價體系的可能性不大。
相比之下，與政府收益關系更緊密的水資源費更加容易實施。這進一步提高了政府對價格的干預程度，但對推動價格體系的真正形成沒有實質意義。
7) 垃圾發電補貼刺激市場 影響主流技術路線選擇
2012年3月，發改委發布《關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》。該政策規范了以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發電項目的價格，直接刺激了垃圾發電市場。在補貼政策出臺之前，垃圾發電項目市場已經呈現出比較良好的發展態勢，出現了很多規模較大的上市公司，補貼政策的落實將加大焚燒技術路線的市場比例。
此外，當前國內垃圾焚燒發電領域并沒有真正完善的排放標準，一旦政府嚴控排放標準，產業發展將會受到嚴重制約。因此，主動提高垃圾發電排放標準，形成技術路線的轉型，將有利于產業的長期健康發展。
8) 餐廚垃圾政策性要求提升
2012年餐廚垃圾處理領域一方面得到了地方政府的重視，另一方面項目市場的空間也吸引了企業的重點關注與參與。2012年11月，全國第二批16個餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市名單公布。同月，第三批餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市工作也正式啟動。
目前餐廚垃圾處理設施建設仍然取決于政府的直接投資，而由企業來提供技術服務。在公共服務的接口環節出現了很多問題。例如餐廚垃圾的收運。誰來保證餐廚垃圾的收運量？餐廚垃圾處理的付費機制如何？這些問題都沒有得到政策的明確，商業模式不清晰，企業在貿然之下進入行業，有一定的風險。
9) 促進性政策需要落實
為了促進環境領域的發展，國家已經先后出臺了多部文件，涉及土地、稅收和吸引人才等多方面的優惠政策。但政策的落實成果和執行效果卻有很大的不確定性。多數環境保護相關的政策沒有明細的產業主管部門，政策執行的系統性不強，造成環境領域內的優惠政策的落實往往具有地方差異性。一些環保項目的促進性政策仍然需要政府進一步落實、細化。
二、 2012市場熱點
在國家經濟轉型、服務均等化的推動下，政府在政策上加大了對環境產業向環境服務業的轉型與升級的支持力度，圍繞產業轉型與升級，市場呈現出了多個熱點。
1. 產業升級提升服務要求 專業化、綜合化是方向
1) 服務精細化加快 服務標準提高
環境服務將更加精細化。因為環境標準越來越嚴格，監管也越來越到位，在垃圾焚燒、供水這種原來較為粗放的領域，將會提倡績效管理。尤其是垃圾焚燒，行業標準缺失，包括流化床的標準都在進一步提升。一旦專業標準設定實施，會產生很大的影響。
2) 專業化服務提升技術市場需求
2012年另一大市場熱點就是企業服務的專業化。很多專業的技術公司也開始做綜合服務。但企業首先需要具備技術化基礎。以技術為核心拓展商業，有利于實現企業在高度和寬度上的發展，從而創造更好的收益。在政策監管區域嚴格的背景下，對技術的關注，從事專業化的服務是市場的熱點方向。
3) 服務綜合化的三個方向
企業服務綜合化的三個方面包括：區域內服務內容的綜合，產業鏈環節的綜合服務，和綜合化催生的區域平臺公司 。
其中區域平臺公司是近年來新顯現的一個標桿方向。2012年，中國水務投資的山東平臺、新疆平臺得到了快速發展。首創股份的湖南平臺公司，中國節能新成立的江西平臺公司，這些由投資集團與地方合作成立的平臺公司，是集團服務綜合化的一個重要方向。
此外，地方水務公司也在迅速發展、擴展當中。很多水務公司已將業務范圍擴展到供水以外，涉及污水處理、污泥處理處置和垃圾處理等領域。這實際上是在發展企業主業之外的非價格管制業務，便于擴大受益，節省管理成本。已經是中國環境領域發展的一個趨勢。
2. 融資需求加大 產業整合有望加劇
1) 資本市場通而不暢：IPO受阻，不等缺錢就得融資
據不完全統計，目前環境領域在國內排隊等待上市的企業達十幾家。上市成為企業融資、擴張的迫切需求。前文曾提到，目前國家對環境領域上市總體優先和鼓勵，但是中國IPO總體尚未放開，眾多企業排隊等待上市的情況業已形成IPO“堰塞湖”的現象。有消息稱政府將很快放行，解決資本市場通而不暢的情況。而在那之前，一些企業或將為緩解資金壓力尋求其他融資方式。
2) 并購與整合：資本主導、兩極分化
資本市場對環境行業的預期始終很高，造成了上市公司和非上市公司的資本成本差異巨大。主要靠銀行短期貸款來融資的企業成本，遠高于從資本市場獲得的高市盈率資金的企業的成本。此外，資金總量的差別也很大。這些差異，加上宏觀經濟的總體不景氣，促進了環境產業之間的整合。兩年來，上實基建連續收購了三個百萬噸量級的水務投資公司，目前正在醞釀收購另外兩個也是百萬噸級的水務投資公司。另外，北控水務醞釀收購固廢領域垃圾焚燒能力排名第一的杭州錦江，有消息稱，收購金額高達5億美元。若消息屬實，如此大規模的并購在環境領域尚屬少見。此外，北控水務的海外的并購也加加速。
從并購的方向看，水、固、氣的環保企業相互交融。如以大氣治理為主業的國電清新涉足再生水行業，永清環保從大氣領域擴張到水務領域。環境產業鏈直接的融合已經成為一個趨勢。除項目融合外，企業之間的并購是融合的主要方式。2013年，并購整合有望加劇。
3. 產業轉型加快商業模式創新速度
1) 商業模式創新：合同環境服務
環境企業目前在商業模式領域已出現了不同的創新。如永清環保，嘗試在中小城市及縣域范圍內開展綜合環境服務。此外，對河流、流域或者工業園區的綜合治理都在探討之中。博天環境也在嘗試園區范圍內的綜合服務合同。這種基于環境效果付費的新的商業模式，與國家倡導的合同環境服務相結合，是一種新的熱點。
2) 產權二次收益：向淡化產權的特許經營挑戰
在主業利潤低下的背景下，二次收益成為必須正視的盈利方向。中國水務投資公司成功在商業模式上實現了產權的二次收益，其項目傾向于采用BOO模式，擁有項目的運營和所有權。因為看好水務資產的總體上升態勢，所以一些企業選擇保留最后資產的所有權。這是一種挑戰特許經營的產權收益模式，有它特定的合理性。而一旦獲得最終的產權，企業可以主業之外獲得一些額外的收益；隨著資源價格的提高，該額外收益比例將越來越高。一些公司成功的運用了該種商業模式獲益，但是該模式或將不適用于民營企業。
三、 2013趨勢預測
1. 新興領域出現的一般規律：重大事故推動環境治理提升
環境產業新興領域進入快速發展軌道的一個基本規律是：出現重大環境事故-媒體發布引起公眾和社會的高度關注-中央領導批示解決-形成專項規劃-獲得大量投資資金-帶動技術市場-帶動工程建設市場-服務模式出現反復-出現商業模式和體制的磨合、創新-實現綜合服務。市政污水處理已經完成這一循環，危險廢物處理就是在2003年非典時期爆發并發展起來的，餐廚垃圾、土壤修復等等都在這一循環的不同階段。我們注意到，在行業的規劃形成以后，最終都要達到環境服務的回歸，并形成和公共服務體制相對接的商業模式，這就是合同環境服務，但是這需要一個過程，短則五年，長則十年。因此，在事故出現之后，不能急于鋪墊服務市場，而是要用技術跟蹤，關注體制和模式的發展。
2. 標準監管嚴控，促技術與服務品牌發展
標準的提高、監管的嚴格必然促使環境服務的各個環節都要關注技術、關注運營、關注管理和關注人才。這四個關注，是環境產業發展到一定階段以后整合的基礎，在此基礎之上，企業才能做大、做強、做出品牌。
3. 經濟總體低迷加劇產業整合
另外一個趨勢是經濟的總體低迷將促使環境產業出現進一步的收購/并購。2013年，并購可能進一步加劇。這取決于IPO什么時候放開，和以什么樣的標準放開。如果把上市和融資分離的話，有可能會縮減這個壓力；但是如果IPO不放開，大量的抵抗不住壓力的排隊上市的公司，可能會選擇被并購。所以，2013年或將是企業并購的高峰期。
4. 綜合化做寬做廣，發展增值服務
綜合化的環境服務既要做寬，又要做廣。做精主業，是做寬做廣的基礎。對傳統的環境服務行業：供水、污水和垃圾焚燒等領域，要以主業為根基，以實現增值服務為利潤來源。但目前很多公司尚未開展增值服務。
5. “走出去” 戰略將加速中國環境企業的海外擴張
中國已經發展為世界第二大的經濟體。我國的對外形象是負責任的大國。環境技術/環境服務的輸出是最能體現中國利益和負責任大國的要點所在。今后，中國會在更多的場合以環境使者的身份來向伙伴們展示我們的形象。因此，“走出去”不光是行業內的呼聲，也是政治銜接的主題，將在未來有大的發展。
在“走出去”的路上，需要參考以前的對外合作項目。其他國家“走進來”的時候，有一套成熟的體系，包括軟的制度研究、招標體系和技術標準。中國環境“走出去”，也要提倡附帶自己的運營管理體系，運用已經成熟的環境服務方式，包括BOT、委托運營或者EPC，按照中國的技術標準進行輸出。這將在環境領域的國際市場大有作為。
2013年，中國的環境公司必然進入海外擴張的加速期。中國的綜合國力和政治影響都在加強，需要一批公司走出國門，展示我國的對外形象。在政府的支持下，環境企業“走出去”將加速。
此外，政府也在考慮提升環境國際合作，籌劃一個歸口。環保工商理事會已經向政府報批，將為今后企業代表中國環境產業走出國門形成輿論上、政策上、財務上的支持。
四、 結語
盡管從政策來看，環境產業的投資在進一步加強，但如果投資的范疇僅限于計劃投資，那么對行業的影響是利弊各半的。我們建議環境產業集團把握市場主體身份，從產業的角度出發，呼吁政府采購由專業公司提供的服務，提高經濟和社會效益。
其次，行業應主動和社會溝通。環境產業本身與社會休戚相關。無論是水價、水質、垃圾處理廠選址，還是地下水的污染，都是社會和公眾關注的焦點。政府、專家與社會有一定的溝通，但是出發點與產業主體不同。而目前產業界向外溝通的渠道嚴重不足，與行業缺乏大的龍頭有關，主流環境企業應該利用各種渠道在一定層面上主導實現和社會的溝通。
第三，企業應關注技術，做好運營。項目的運營是環境企業的主業和立足的根本。考慮到與社會的溝通順暢度，企業必須先保證自身項目的質量。
最后，幾年前提出的“新環保運動”概念延續至今，一直在呼吁和強調，環境保護不僅需要政府的努力和關注，更要全產業界聯合起來主動參與，創造產業的新規則。一個理性的產業理應如此，企業要以主動參與的意識加入到市場規則的制定當中。而實現這種參與需要一批領先的、有責任的環境企業的高度和眼界。
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